EU und Deutschland setzen in der Migrationspolitik auf abschreckende Signale. Die Migrationsexpertin Sophie Meiners hält aber andere Faktoren für wichtiger. Zugleich warnt sie vor den Folgen von Kürzungen bei UN-Institutionen und -Programmen.
Frau Meiners, Sie haben zu GEAS formuliert: „Durchbruch ohne Fortschritt“. Alle haben sich gefreut, dass es eine Einigung gab, aber in der Sache sind wir nicht viel weiter?
Tatsächlich hat, bevor es die Einigung im Mai 2024 gab, kaum jemand damit gerechnet, dass es gelingt. Entsprechend war die Feierstimmung. Man hatte sich seit spätestens 2016 vorgenommen, das System zu reformieren. Da sind einige Parteien auf europäischer Ebene involviert: Parlament, Rat und Kommission. Es ist ein wichtiges Signal, dass in einem so umstrittenen Politikfeld wie Migration auf europäischer Ebene eine Einigung möglich ist. Wir haben gesagt: ohne Fortschritt, weil so eine Einigung immer auch ein Kompromiss ist. Man hat das System eben nicht auf ganz neue Beine gestellt. Beispiel ist das viel kritisierte Dublin-System. Das heißt jetzt nicht mehr „Dublin“, man spricht jetzt von „flexible solidarity“. Es muss Solidarität bei der Verteilung von Antragsstellenden geben, aber die ist flexibel. Konkret: Man kann sich an der Verteilung einerseits beteiligen, indem man Menschen aufnimmt, man kann sich aber auch „freikaufen“, indem man etwa Beiträge bezahlt, mit denen die Länder unterstützt werden, die mehr Menschen aufnehmen. Die Logik des Dublin-Systems, dass in vielen Fällen das Ersteinreiseland für die Prüfung des Asylantrags zuständig bleibt, hat sich nicht grundsätzlich verändert.
Ein neues Element ist die sichere Drittstaaten-Regelung. Bringt diese den Durchbruch, den viele erwarten, um irreguläre Migration zu reduzieren?
Die aktuellen Pläne für ein Drittstaaten-Konzept für Ausreisepflichtige sind Teil der Rückführungsverordnung („Return Regulation“), einem weiteren Gesetzespaket, das momentan noch verhandelt wird. Dieses Drittstaaten-Konzept ist für das reformierte GEAS insofern besonders relevant, als GEAS Schnellverfahren an den Außengrenzen für eine bestimmte Gruppe von Antragsstellenden vorsieht. Ziel dieser Schnellverfahren ist, die Sekundärmigration in der EU zu verringern, indem Menschen, die aus Ländern kommen, die eine geringe Schutzquote haben, keine Papiere haben oder die getäuscht haben, nicht in die üblichen Asylverfahren kommen, sondern verkürzte Verfahren an den Außengrenzen bekommen. Die sollen schneller sein, dürfen nicht länger als zwölf Wochen dauern. Davor warnen immer noch viele, weil diese zwölf Wochen ganz schön sportlich sind. Und die Frage ist, was passiert mit den Menschen, die dann abgelehnt, aber nicht sofort zurückgeführt werden können? Umso wichtiger ist also, dass Rückführungen funktionieren, was mit der Return Regulation angestrebt ist. Die Returnhubs, über die jetzt diskutiert wird, sollen Teil davon sein. Da bleibt abzuwarten, was daraus wird. Das Konkreteste, was wir im Moment haben, ist die Ankündigung, dass Innenminister Dobrindt mit Griechenland, Dänemark, den Niederlanden und Österreich plant, etwas gemeinsam auf die Beine zu stellen. Es heißt, Uganda sei ein Land, wo ein solcher Returnhub entstehen könnte, was auf eine niederländische Initiative zurückgeht. Da kommt es sehr auf die Ausgestaltung an. Eine Idee könnte sein, dass es in Uganda ein Hub für alle Abzuschiebenden aus dem ostafrikanischen Raum gibt. Unklar ist aber weiterhin, ob es offene Zentren sind oder haftähnliche Einrichtungen, wie lange Leute dort bleiben sollen. Also: Das Konzept Returnhub ist immer noch relativ schwammig. Außerdem gibt es keinen wissenschaftlichen Nachweis für einen weiteren erhofften Effekt, nämlich dass durch solche Konzepte die Zahl der Ankommenden geringer wird. Die Logik scheint zu sein: Solche abschreckenden Symbole und Signale entscheiden darüber, ob ein Mensch sich bewegt oder nicht. Da wäre ich aber sehr vorsichtig. Denn andere Faktoren sind wichtiger für die Entscheidungen der Menschen.
Ein Signal setzen war auch das Ziel bei Grenzkontrollen oder der Ankündigung einer „Abschiebeoffensive“. Steckt darin nicht viel Symbolpolitik?
Grenzkontrollen sind ein sehr starkes Symbol. Ich glaube, man kann kaum ein stärkeres Signal der Abschreckung setzen, als zu sagen: Alle Grenzen werden kontrolliert, und wir weisen vermehrt zurück. Ich würde Symbolpolitik nicht grundsätzlich abwerten, weil ein Symbol auch ein Teil dessen sein kann, was Entscheidungen beeinflusst. Ich würde aber gleichzeitig sagen: nicht der wichtigste Teil. Die wichtigeren Gründe liegen in den Herkunftsländern und entlang der Route. Aber es kann die Entscheidung für ein Zielland mitbeeinflussen, wenn aus Deutschland das Signal kommt: Die Grenzen werden vermehrt kontrolliert, die Abschiebungen gehen hoch. Insofern würde ich sagen: Ja, es ist Symbolpolitik –
aber Symbolpolitik ist auch Politik.
Die Zahl der freiwilligen Rückkehrer hat sich zuletzt deutlich erhöht. Sie haben sich mit der Situation der Rückkehr beschäftigt. Wo liegen die Herausforderungen?
Zunächst muss man sagen: Freiwillige Rückkehr ist immer erheblich günstiger als Abschiebungen, auch wenn sie teilweise subventioniert werden durch ein „Taschengeld“ und Re-Integrationshilfen. Es ist im deutschen Interesse, Menschen, die ausreisepflichtig sind, Anreize für eine freiwillige Rückkehr zu geben, erstens, weil es humaner ist, und zweitens wie gesagt auch günstiger. Es ist aber wichtig, dass es über die ökonomische Re-Integration, also das Job-Finden, das schon schwierig genug ist, hinaus geht. Es geht auch um soziale Integration in die Systeme, aber auch psychisch: In westafrikanischen Staaten, in denen wir Forschung gemacht haben, ist es ein Riesen-Stigma, wenn man mal in beispielsweise Deutschland war, es aber nicht gepackt hat, dazubleiben. Die Ausgrenzung hat zum Beispiel in Nigeria dazu geführt, dass Leute gar nicht in ihre ursprüngliche Region zurückkehren, sondern erst mal woanders in Nigeria sind, und auch ihren Familien gar nicht Bescheid sagen, dass sie wieder da sind, weil sie sich diesem Stigma nicht aussetzen wollen. Das ist für die Reintegration verheerend, wenn man sich seiner Familie nicht anvertrauen kann.
Angesichts der aktuellen Entwicklungen gibt es die Befürchtung, dass erneut eine große Zahl von Menschen nach Europa und nach Deutschland flüchtet. Im Moment sehen wir das aber nicht.
Dem möchte ich widersprechen. Wir haben erhebliche Zahlen von intern Vertriebenen. Im Libanon ist das eine knappe Million, im Iran sind es über drei Millionen Menschen, die momentan noch im Land bleiben. Dass Menschen zuerst innerhalb des Landes vertrieben werden, ist relativ normal. Der zweite Schritt wäre, je nachdem, wie lange die Situation anhält und wie schwerwiegend sie sich entwickelt, die Flucht in Nachbarländer. Genauso haben wir das auch in Syrien gesehen: Der syrische Bürgerkrieg hat 2011 angefangen, 2015/16 kamen die Leute bei uns an. Das heißt, wir haben einige Jahre zunächst gar nicht so viel mitbekommen von der riesigen Vertreibung in der Region. Ich denke, so ähnlich muss man die Situation jetzt beobachten. Wir müssen also hinschauen und jetzt bereits überlegen, was wichtige Unterstützungsmaßnahmen für die Nachbarländer wären, die dann erster Zufluchtsort sind. Es hängt viel davon ab, welche Bedingungen fliehende Iranerinnen und Iraner in den direkten Nachbarländern vorfinden, also beispielsweise der Türkei, Aserbaidschan, Armenien.
Haben Sie den Eindruck, dass man sich darauf vorbereitet?
Ursula von der Leyen, die EU-Kommissionspräsidentin, hat zuletzt noch aufgelistet, was die EU tut beziehungsweise bereit ist, zu tun: zum Beispiel humanitäre Unterstützungen für Libanon. In der Türkei kommen derzeit wenige Iranerinnen und Iraner an, auch wegen der verstärkten Grenzkontrollen. Kolleginnen von mir waren noch vor Kurzem in einem weiteren Nachbarland, nämlich Armenien, und haben mit Experten gesprochen, die den Eindruck haben, dass die Regierung versucht, das Thema Flucht und Vertreibung möglichst herunterzuspielen. Das ist aber gefährlich, weil es wichtig wäre, dass aus diesen Ländern das Signal kommen müsste, dass man Unterstützung auch aus Europa braucht. Das ist eine Lehre aus der Syrienkrise. Das Land, das am besten mit der Flüchtlingssituation klargekommen war, war Jordanien, weil die als erste die Hand gehoben und gesagt haben: Wir brauchen Unterstützung.
Neben Flüchtenden aus Kriegs- und anderen Krisengebieten warnen viele davor, dass es künftig auch Klimaflüchtlinge geben wird. Sie haben bereits früher für „klimafeste Migrationsabkommen“ geworben. Was steht dahinter?
Bevor ich zur DGAP gekommen bin, habe ich beim UN-Flüchtlingshilfswerk in Genf im Klimateam gearbeitet. Klima ist sowohl für den Hohen Kommissar für Flüchtlinge als auch die Migrationsorganisation IOM ein großes Thema. Zunächst: Es gibt keine Klimaflüchtlinge, dazu gibt es keinen Rechtsstatus. Aber Klimawandel beeinflusst Migration und Flucht. UNHCR spricht von Vertreibung im Kontext des Klimawandels. Was die internationalen Organisationen und auch viele Länder der Welt anerkannt haben: Klimawandel verändert Migrationsgeschehen. Es ist ein Faktor, der neue Fluchtgründe kreieren oder schon bestehende verstärken kann. Das wird in einigen Ländern und Regionen bereits in der Gesetzgebung mitgedacht und könnte in Migrationsabkommen berücksichtigt werden. Ein Beispiel: Tuvalu, ein untergehender Inselstaat, hat mit Australien ein Abkommen geschlossen, wonach pro Jahr eine bestimmte Zahl von Menschen aus Tuvalu nach Australien übersiedeln können. Es gibt also Wege, sich dieser Realität zu stellen – ohne dass man gleich einen rechtlichen Status „Klimaflüchtling“ schaffen würde, was sehr kompliziert wäre und sehr umstritten ist.
Wie können Sie in Ihrer Arbeit damit umgehen, dass man den Eindruck haben muss, nicht zuletzt angesichts der Politik des US-Präsidenten, dass derzeit weltweit ziemlich viel aus den Fugen gerät?
Das ist schwierig, auch weil der Blick in die Zukunft ein wichtiger Teil der Arbeit ist. Eine mehr in die Zukunft gerichtete Analyse ist wichtig, aber, wie Sie richtig sagen, ist es derzeit oft auch ziemlich unmöglich. Gleichzeitig sehen wir von wichtigen Gebern wie den USA, aber auch in Europa, finanzielle Einschnitte bei der Finanzierung der Vereinten Nationen, die zentrale Daten erheben, auf denen all diese Szenarien basieren. Die Internationale Organisation für Migration (IOM) beispielsweise kann wichtige Datenprojekte zur Darstellung von Vertreibung- und Migrationstrends in Regionen und Ländern oft nicht fortführen. Beispielsweise im Libanon haben Kollegen berichtet, dass diese Projekte auf der Kippe stehen. Gerade da brauchen wir jetzt aber diese Zahlen dringend, um zu sehen, wie viele Leute sich wohin bewegen. Solche Daten sind also extrem wichtig um adäquat reagieren zu können, aber es sind gleichzeitig auch Bereiche, in denen die UN sparen muss.
Das müsste Sie eher pessimistisch stimmen?
Es wird schwieriger. Wir haben vor ein paar Jahren noch über Begrenzung von irregulärer Migration gesprochen. Mittlerweile sprechen wir von Begrenzung von Migration. Das passt nicht dazu, wie die Welt ist. Migration gab es immer und wird es immer geben. Arbeitsmigration und Fachkräfteanwerbung ist ein Politikfeld, an dem auch gearbeitet wird, aber eben viel zaghafter und langsamer als bei der Begrenzung von humanitärer Migration. Allgemein wird man pessimistischer.
Spanien hat jetzt den Status von einigen Hunderttausend Menschen legalisiert. Ist das eine Ausnahme – oder vielleicht vorbildhaft?
Es ist keine totale Ausnahme. Im Grunde ist es ähnlich wie das, was die letzte Regierung (Ampel-Koalition) mit dem Chancen-Aufenthaltsgesetz gemacht hat. Es betraf die Menschen in so genannten Ketten-Duldungen, die mittlerweile viele Jahre in Deutschland gelebt haben, oft gut Deutsch gesprochen haben, in einem Job waren, aber seit Jahren auf einem unsicheren Aufenthaltsstatus gelebt haben. Mit dem Chancen Aufenthaltsgesetz gab es die Möglichkeit, den Status zu regularisieren. Ich halte das für eine sehr gute Idee, vor allem unter dem Aspekt: Was uns stört, ist irreguläre Migration, wo wir keine Kontrolle haben. Wenn man die Irregularität nicht haben möchte, gehört es dazu, dass man mehr Regularität anbietet. Ein Weg ist die Einwanderung selbst, dass Leute also gar nicht mehr irregulär einreisen müssen. Und wenn sie irregulär eingereist sind und in prekären Verhältnissen sind, dann Wege zu gehen, ihren Status zu regularisieren. Was Spanien nun macht, hilft natürlich auch dem Land, weil das auch unter demographischem Wandel leidet. Spanien hat dabei sicherlich den Vorteil, dass es um viele Menschen aus Südamerika geht, es also keine große Sprachenbarrieren gibt. Das ist in Deutschland oft schwieriger. Trotzdem halte ich solche Initiativen auch in Deutschland für den richtigen Schritt. Nun hat man im Koalitionsvertrag gesagt, dass man das Chancenaufenthaltsgesetz auslaufen lassen möchte. Das halte ich für eine der schlechteren Entscheidungen im Migrationsbereich in Deutschland.
