Europas Zollschranken

Der Weg zum „grünen Stahl“ ist nicht nur eine technische, sondern auch eine juristische und weltpolitische Herausforderung, sagt Prof. Marc Bungenberg, Direktor des Europa-Instituts der Universität des Saarlandes. 

Herr Prof. Bungenberg, das Europa-Institut be­schäftigt sich mit der saarländischen Transformation, genauer mit der Stahlproduktion im Land. Warum?

Die saarländische Stahlindustrie ist in ein umfassendes europäisches Regelwerk eingebettet, das wir beleuchten. Wenn man sich die Transformation im Saarland anschaut, wird klar: Die Umstellung auf grünen Stahl ist so kostenintensiv, dass Unternehmen sie nicht allein schultern können. Sie sind massiv von Beihilfen abhängig. Da diese Subventionen aus Bundes- und Landesmitteln von der Europäischen Kommission genehmigt werden müssen, befinden wir uns mitten im Zentrum des europäischen Wirtschaftsrechts. Das gilt auch für den massiven internationalen Wettbewerbsdruck, dem die gesamte Stahl­industrie in Europa ausgesetzt ist und dem wir mit Mitteln der europäischen Handelspolitik begegnen. Im Rahmen meines Jean-Monnet-Lehrstuhls für ein nachhaltiges und sicheres Rohstoffrecht – Stahl ist insoweit natürlich als ein Rohstoff einzustufen – befassen wir uns mit all diesen Themenbereichen.

Wie lange beschäftigen Sie sich mit diesem Thema?

Ich arbeite seit etwa zehn Jahren im Bereich Stahl. Neben beihilfenrechtlichen Fragen beschäftigt mich dabei vor allem das Außenwirtschaftsrecht. Dort geht es immer wieder um die Frage: Wie kann sich die europäische Industrie vor unfairen Importen schützen, insbesondere aus China? Dort herrscht Staatskapitalismus; massive Subventionen führen zu Überkapazitäten, die den Weltmarkt überschwemmen. Die Größendimension muss man sich klarmachen: Die chinesischen Überkapazitäten sind größer als die europäische Gesamtproduktion an Stahl. Die Folge ist eine existenzielle Bedrohung der europäischen und damit auch saarländischen Stahlwirtschaft.

Ist dieser Stahlschwemme aus Fernost ein rein wirtschaftliches Problem oder steckt mehr dahinter?

Chinas Produktion unterliegt keinen Marktgesetzen. Weiterhin ist das Land mangels ausreichendem Binnenkonsum auf den Export dringend angewiesen. Daneben verbindet sich mit der chinesischen Handelsstrategie aber auch eine politische Dimension: China schreibt das natürlich nicht in sein Regierungsprogramm, aber aus meiner Sicht wird Stahl – wie andere Güter auch – als Mittel benutzt, um andere Volkswirtschaften unter Druck zu setzen. Es geht um einen Wettbewerb der Systeme. Ich würde die These wagen, dass Stahl und Subventionen als Instrumente des internationalen Systemwettbewerbs fungieren. Und als Wahlkampf­thema, was wir insbesondere in den USA in der ersten und nun zweiten Trump-Administration sehen. Dabei ging es weniger um eigene Subventionen als um den massiven Einsatz von Zöllen als ein Abwehrinstrument gegenüber ausländischen Wareneinfuhren. Mit Zöllen zu arbeiten, garantiert in der Regel große Aufmerksamkeit, außerdem lassen sich dadurch Einnahmen für den Staat generieren, wenngleich diese vorrangig von den amerikanischen Verbauern gezahlt werden. Was jedoch aufgrund der Handelsschranken nicht in die USA fließt, muss woanders hin – und gelangt auf Umwegen zu uns. Das haben wir gerade im Hinblick auf Stahl seit 2016 deutlich zu spüren bekommen.

Wie reagiert die EU darauf? Bisher kannte man auch in der Union vor allem Antidumpingzölle.

Das ist das klassische „Handelsschutz­instrumentarium 1.0“. Antidumpingzölle sind im Stahlbereich bislang das Mittel der Wahl, da sie sich auf Basis von Unternehmensdaten kalkulieren lassen. Schwieriger sind Ausgleichszölle gegen staatliche Subventionen, da wir oft nur begrenzte Informationen darüber haben, wie viel staatliches Geld ein chinesisches Werk tatsächlich erhält. Das macht eine zielgenaue Ermittlung und auch Kalkulation angemessener Ausgleichszölle schwierig, wie dies durch das WTO-Recht gefordert wird. In Folge der hohen Stahlzölle durch die USA hat die EU darüber hinaus sogenannte Schutzmaßnahmen erlassen, die auf einen massiven Importanstieg reagieren sollen, um Schäden der heimischen Industrie zu verhindern. Diese gelten allerdings nur zeitlich befristet.

Nun gibt es neue Ansätze, wie die sogenannte „Overcapacity Regulation“. Was hat es damit auf sich?

Da die klassischen Instrumente oft nicht ausreichen und multilaterale Verträge mit den USA – etwa unter Obama oder Biden – in Form eines globalen Stahlabkommens schwierig waren, schlägt die EU nun ein autonomes Instrument vor. Diese Überkapazitätenverordnung legt bestimmte Importquoten fest, nach deren Überschreitung ein deutlich erhöhter Zoll zu zahlen ist. Auch wenn „China“ nicht explizit im Titel steht, liest man es zwischen jeder Zeile. Der Vorteil gegenüber den bisherigen Schutzmaßnahmen wäre, dass die Regelung keiner zeitlichen Befristung unterliegt. Gleichzeitig lassen Anpassungen der Quoten und Zollsätze eine flexible Steuerung zu. Eine Realisierung dieser Verordnung ist aus Sicht der Stahl­industrie insbesondere deshalb wichtig, weil die bislang geltenden Schutzmaßnahmen Ende Juni 2026 auslaufen.

Die EU hat nun sogenannte CO₂-Differenzverträge genehmigt. Was steckt dahinter und warum mussten diese Maßnahmen von der EU genehmigt werden?

Bei diesen Verträgen handelt es sich um ein Förderinstrument des Bundes, welches darauf abzielt, Preisdifferenzen abzufedern und dadurch eine Umstellung auf klimafreundliche Produktionsmethoden zu unterstützen. Wie jede Fördermaßnahme innerhalb des Binnenmarkts muss auch dieses Instrument mit dem EU-Beihilfenrecht vereinbar sein, um eine Wettbewerbsverzerrung zu verhindern.

Ist diese massive Subventionierung in Deutschland eine Ausnahme im Vergleich mit anderen europäischen Staaten?

In diesem Umfang ja. In anderen Staaten ist ein solcher Einsatz von Milliardenbeträgen aus haushaltspolitischen Gründen oft nicht möglich. Deutschland nimmt hier eine absolute Vorreiterrolle ein. Das könnte sogar innerhalb der EU zu einer gewissen Schieflage führen, da Deutschland den Stahlsektor über das Ziel der „grünen Transformation“ finanziert, während andere diese Mittel nicht aufbringen können.

Was bedeutet das für Länder wie Großbritannien, das nach wie vor die EU als wichtiges Exportland für britischen Stahl sieht?

Die Briten werden enorme Probleme mit der europäischen Overcapacity Regulation bekommen. Da sie kaum grünen Stahl herstellen, könnten sie den Zugang zum EU-Binnenmarkt verlieren. Das sind die ganz deutlichen Nachwirkungen des Brexit für die Stahlindustrie.

Im Saarland wird bereits an der wasserstoffbasierten Produktion gearbeitet und im laufenden Betrieb eine neue Technologie gebaut. Wie könnte für deutlich teureren „grünen Stahl“ ein Markt be­schaffen sein?

Das ist die entscheidende Frage. Ein Hebel könnte das Vergaberecht sein. Der Staat könnte als Vorreiter fungieren und bei öffentlichen Bauprojekten Quoten für grünen Stahl festlegen. Derzeit fehlen uns aber noch die nötigen Wasserstoffreserven, damit sich das Ganze kostenmäßig rechnet. 
Dennoch führt an diesem Weg kein Weg vorbei.

Ende Februar laden Sie zu einer Konferenz zum Thema nach Saarbrücken ein. Worum geht es?

Neben Ministerpräsidentin Anke Rehlinger und Wirtschaftsminister Jürgen Barke kommen führende Wissenschaftler und Praktiker. Wir beleuchten alles: von der Rohstoffversorgung über das Spannungsverhältnis zwischen Wettbewerbsrecht und Industriepolitik bis hin zur konkreten rechtlichen Ausgestaltung der Wasserstoffwirtschaft. Auch Vertreter der EU-Kommission werden dabei sein. Wir wollen von der Universität aus in die Gesellschaft hineinwirken und zeigen, dass das Europa-Institut wertvolle Beiträge zu solch existenziellen Themen leisten kann, und: wir wollen nicht als Elfenbeinturm wahrgenommen werden. Es geht nicht nur um graue Theorie oder um die notwendigen Härtegrade von Stahlsorten. Wir freuen uns daher auch über interessierte Besucher aus der Bevölkerung.