Klimaschutz-Knackpunkte

Die Kommunen stehen vor einer Herausforderung: Sie müssen überwachen und messen, wie weit sie auf dem Weg zur Klimaneutralität schon sind. Problem: Für das Monitoring gibt es bis heute keinen bundeseinheitlichen Maßstab – wohl aber einen Standard für die Treibhausgasbilanzierung.

Wenn deutsche Kommunen überprüfen wollen, wie effektiv ihre Klimaschutzmaßnahmen sind und wie weit sie den Klimazielen nähergekommen sind, gibt es zwei Instrumente: das Klimaschutz-Monitoring und die Treibhausgasbilanzierung. Laut einer aktuellen Befragung des Deutschen Instituts für Urbanistik (Difu) aus dem Jahr 2024, an der sich 296 Kommunen beteiligten, verfügen 72 Prozent der befragten Kommunen über ein Klimaschutzkonzept. Weitere elf Prozent gaben an, dass gerade ein Konzept in der Mache ist. Fakt ist aber auch, dass 16 Prozent angaben, dass bisher kein Klimaschutzkonzept erstellt wurde oder geplant sei.

Entstehungs- und Verbrauchsort

„Es gibt unterschiedliche Ansätze, wie man Treibhausgasemissionen bilanzieren kann. Das ist davon abhängig, welche Ziele mit der Bilanzierung verknüpft sind“, sagt Philipp Reiß, Co-Projektleiter der Agentur für kommunalen Klimaschutz am Difu. Die Agentur berät im Auftrag des Bundes noch bis März 2028 Kommunen und kommunale Akteure zu Handlungs- und Fördermöglichkeiten im kommunalen Klimaschutz. Ihr Ziel ist es, Kommunen bei der Umsetzung ihrer Klimaschutzmaßnahmen zu unterstützen. Ein klassisches Verfahren ist die Quellen-Bilanz, das heißt, es werden dort Treibhausgasemissionen bilanziert, wo sie erzeugt werden, zum Beispiel wie viele Emissionen ein Kraftwerk verursacht. Woanders setzt hingegen die Verursacher-Bilanz an: Die sogenannte Endenergiebilanz setzt dort an, wo Energie verbraucht wird. „Beide Verfahren bilanzieren dieselben Prozesse, unterscheiden sich jedoch darin, ob die Emissionen am Entstehungsort oder am Verbrauchsort ausgewiesen werden“, sagt Philipp Reiß.

Eine einheitliche Bilanzierung

Auf allen drei Ebenen – von der Bundes- über die Landes- bis zur Kommunalebene – wird Treibhausgasbilanzierung betrieben. Während der Bund laut dem Bundes-Immissionsschutzgesetz verpflichtet ist, Emissionskataster aufzustellen, um etwa saubere Luft sicherzustellen und die CO₂-Einsparziele nach dem Übereinkommen von Paris zu überwachen, sorgt der Länderarbeitskreis Energiebilanzen dafür, dass die 16 Bundesländer Energie- und CO₂-Bilanzen erstellen. Für die Kommunen wiederum steht ein zentraler Standard für die Treibhausgasbilanzierung zur Verfügung: die Bilanzierungssystematik Kommunal, kurz BISKO. Der BISKO-Standard wurde 2014 entwickelt, um in den deutschen Kommunen eine einheitliche und damit vergleichbare Treibhausgasbilanzierung zu ermöglichen. „Die Idee dahinter ist, auf kommunaler Ebene die Treibhausgasbilanz so zu erstellen, dass sie auch den kommunalen Handlungsbereichen entspricht. Das heißt, eine Kommune bilanziert nur das, was durch kommunales Handeln beeinflusst werden kann“, erläutert der Co-Projektleiter. Wenn also eine Kommune eine solche Bilanz aufstellt, geht es zunächst einmal darum, wie viel Energie auf dem Gebiet der Kommune verbraucht wird. Bevor die Bilanzierung des kommunalen Endenergieverbrauchs ansteht, ist die Frage, wie sich der Energiemix zusammensetzt. Dafür schaut sich eine Kommune zunächst den stationären Bereich an. Dieser setzt sich zusammen aus leitungsgebundenen Energieverbräuchen, also etwa von Gas, Strom und Wärme, die durch ein Leitungsnetz von Netzbetreibern bereitgestellt werden. Hinzu kommen die vom Netz unabhängigen, nicht leitungsgebundenen Energieverbräuche, zum Beispiel von Ölheizungen und Kaminen. „Komplizierter wird es im Verkehrssektor. Dort werden keine eigenen kommunalen Daten erhoben, sondern bundesweit einheitliche Modelle des Umweltbundesamtes genutzt, welche in die Bilanzierungstools integriert sind“, erklärt Philipp Reiß. Für jede Stadt und Gemeinde sind spezifische Daten beispielsweise zu den per Pkw, mit der Bahn und dem ÖPNV zurückgelegten Kilometern abrufbar. „Die Treib­hausgasbilanz wird anschließend auf Basis der Energieverbräuche im Verkehrs- und im stationären Bereich mithilfe spezifischer Emissionsfaktoren für die einzelnen Energieträger erstellt“, sagt der kommunale Klimaschutz-Experte.

Zeigt Status quo einer Kommune

Wenn eine fertige Bilanz vorliegt, ist damit jedoch noch nicht viel erreicht. „Eine fertige CO₂-Bilanz ist zunächst nur eine Bestandsaufnahme. Sie zeigt den Status quo der gesamten Kommune, macht aber noch keine Aussage darüber, wo konkret gehandelt werden muss. Dafür ist ein Blick in die einzelnen Handlungsbereiche notwendig“, sagt Philipp Reiß. Heißt: Eine Kommune kann direkten Einfluss nehmen, wie beispielsweise auf ihre Liegenschaften, Tochtergesellschaften und den eigenen Fuhrpark. Klar ist aber auch, dass eine Kommune auf Endenergieverbrauch beziehungsweise Treibhausgasemissionen von Unternehmen und Privathaushalten nur indirekt einwirken kann.

Wenn Kommunen im Klimaschutz vorankommen wollen, brauchen sie Klarheit über ihre Potenziale. Sind diese beispielsweise im Bereich der erneuerbaren Energien, im Bereich des Ausbaus der Wärmenetze oder in dem des Ausbaus des umweltverträglichen Verkehrs identifiziert, können sie im nächsten Schritt – auf Basis der Treibhausgasbilanz – verschiedene Szenarien entwickeln. Daraus lassen sich anschließend die Maßnahmen entwickeln, die notwendig sind, um die gesetzten Ziele zu erreichen. „Dann beginnt das eigentliche Monitoring: den Fortschritt in den einzelnen Maßnahmen und Handlungsbereichen im Blick zu behalten“, sagt Philipp Reiß. Im Maßnahmen-Monitoring wird überwacht, ob und wie stark eine einzelne Klimaschutzmaßnahme, zum Beispiel eine Photovoltaikanlage auf dem Dach eines städtischen Amtsgebäudes, dazu beiträgt, das selbst gesetzte Klimaziel zu erreichen. Der Vorteil liegt auf der Hand: So kann eine Kommune sehen, ob sich eine Maßnahme eignet oder, falls nicht, dass sie nachsteuern muss. „Die Frage ist, wie umfangreich ein Maßnahmen-Monitoring überhaupt sein muss. Wichtiger als ein perfektes Monitoring ist, dass die Kommune ins Handeln kommt – der Aufwand sollte also zur Größe und Situation passen“, sagt Philipp Reiß. Im Unterschied zu großen Landkreisen und großen kreisfreien Städten mit entsprechend hohen Kapazitäten in ihrer Verwaltung sind kleinere Kommunen mit 5.000 bis 10.000 Einwohnern oft nicht so stark aufgestellt.

Konzept zum Schutz erstellen

Während vonseiten des Bundes sektorale Ziele formuliert wurden, also etwa wie viel CO₂ zum Beispiel im Verkehrs- und Gebäudesektor eingespart werden soll, werden diese auf kommunaler Ebene gewissermaßen heruntergebrochen. Nimmt sich eine Kommune vor, im Verkehrsbereich ein bestimmtes Einsparziel zu erreichen, braucht sie passende Indikatoren, um den CO₂-Ausstoß messen zu können. „Diese Unterziele, häufig sogenannte Benchmark-Indikatoren oder andere Indikatoren, sind auch Teil des Klimaschutz-Monitorings“, sagt Philipp Reiß.

Für ein wirksames Klimaschutzmanagement braucht es beides: Klima­schutz-Monitoring und Treib­hausgasbilanzierung. Die Agentur für kommunalen Klimaschutz empfiehlt den Kommunen, ein Klimaschutzkonzept zu erstellen und es alle drei Jahre fortzuschreiben. „Das Monitoring dient dazu, die einzelnen Klimaschutzmaßnahmen regelmäßig anzupassen. So kann eine Kommune sehen, wie weit sie schon ist – zum Beispiel bei erneuerbaren Energien – und wo sie noch nachsteuern muss, etwa im Wärmebereich“, erklärt Philipp Reiß.

Laut der Schriftenreihe „Impulse 8/2024“ des Difu gibt es beim Klimaschutz-Monitoring für Kommunen derzeit „keinen universellen und standardisierten Lösungsansatz“. Stattdessen sieht die Praxis so aus, dass Kommunen „unterschiedliche Ansätze und Werkzeuge“ kombinieren, um Emissionsquellen und Einsparpotenziale zu erkennen. Wenn eine Kommune beispielsweise ein Maßnahmen-Monitoring betreiben will, sollten aber vorab für jede Maßnahme geeignete Indikatoren definiert werden. „Die Auswahl passender Indikatoren für das Klimaschutz-Monitoring und die Klimaschutzberichterstattung stellt viele Kommunen vor Herausforderungen“, heißt es in der Veröffentlichung des Difu. „Weder Bund noch Länder haben bisher ein einheitliches System für Klimaschutzbilanzen der Kommunen entwickelt oder vorgegeben. Die Städte gestalten deshalb für ihr Klima-Monitoring eigene Modelle, die am besten zu den Gegebenheiten in der jeweiligen Stadt passen und die Klimaschutzbilanz möglichst gut abbilden“, sagt Christian Schuchardt, Hauptgeschäftsführer des Deutschen Städtetags. Er bestätigt, dass die Städte hierzulande vor einigen Herausforderungen stehen. „Etliche statistische Werte, die die Kommunen für eine Klimabilanzierung brauchen, können sie nicht selbst erheben. Viele Daten stehen zum Teil erst zwei Jahre später zur Verfügung. Jahresaktuell ist ein Monitoring also derzeit kaum möglich, von Echtzeitdaten ganz zu schweigen. Außerdem stellt die Bilanzierung die Städte bei Kosten und Personalaufwand auch vor finanzielle Herausforderungen“, erklärt Christian Schuchardt weiter. Als ein Positivbeispiel nennt er Nordrhein-Westfalen. Die nordrhein-westfälische Landesregierung stelle mit finanzieller Förderung sicher, dass die Städte die notwendige Bilanzierungssoftware nutzen könnten. „Allerdings hat das Land jetzt signalisiert, dass diese Förderung eingestellt werden soll. Das wäre natürlich ein Rückschritt“, moniert der Städtetag-Hauptgeschäftsführer.

Was empfiehlt also die Agentur für kommunalen Klimaschutz? „Indikatoren ermöglichen es, die Unterziele sichtbarer zu machen und den Grad der Zielerreichung transparent zu halten“, sagt Philipp Reiß. Obwohl es derzeit noch kein standardisiertes Indikatoren-Set gibt, arbeitet die Agentur daran, damit sich Kommunen zukünftig besser orientieren können. Solche Indikatoren sind beispielsweise der Anteil der lokalen erneuerbaren Energien am Gesamtstromverbrauch, die installierte Leistung erneuerbarer Energie-Anlagen oder der Modal Split, sprich die prozentualen Anteile der verschiedenen Verkehrsmittel an den zurückgelegten Wegen. Als herausfordernd für eine Kommune beschreibt Philipp Reiß den Prozess, genau den Indikator zu finden, der das misst, was die Maßnahme erzielen soll. „Wir sind auf einem guten Weg und haben schon verschiedene Indikatoren für unterschiedliche Bereiche definiert“, sagt er. Klar ist auch: Standardisierte Indikatoren bieten den Vorteil, dass sie die Vergleichbarkeit unter den Kommunen ermöglichen. Da ist zum Beispiel der Rhein-Hunsrück-Kreis, der im Jahr 2023 390 Prozent des Gesamtstrombedarfs dezentral und mit erneuerbaren Energien erzeugte. „Da schauen natürlich auch andere Kommunen, wie der Kreis das geschafft und wie er seine Ziele erreicht hat“, sagt Philipp Reiß. Eine  weitere Herausforderung ist, „den Aufwand bei der Datenerfassung und -auswertung überschaubar zu halten“. Die Botschaft der Agentur für kommunalen Klimaschutz an die Städte und Gemeinden: Monitoring ist wichtig, doch noch wichtiger ist das Handeln – also die Umsetzung von Klimaschutzmaßnahmen. Beide Elemente sollten in einem ausgewogenen Verhältnis stehen.

Beispiele für gutes Handeln in Sachen Klimaschutz gibt es jedenfalls einige. So hat die nordrhein-westfälische Stadt Münster ein Klima-Dashboard online gestellt. Damit können sich alle über aktuelle Entwicklungen auf dem Weg zur Klimaneutralität informieren. „Dashboards geben letztlich Bürgerinnen und Bürgern die Möglichkeit, ein Stück weit Einblicke in das Handeln einer Kommune zu erhalten“, sagt Philipp Reiß. So zeigt das Klima-Dashboard der Stadt Münster ebenso den aktuellen CO₂-Ausstoß und Klimaziele wie auch Wetter-, Energieerzeugungs- und Verbrauchsdaten. Nicht zuletzt sei ein solches Instrument ein Ausweis von gutem Verwaltungshandeln und ein Zeichen dafür, dass eine Kommune ihre Klimaschutzziele sehr ernst nimmt und nach außen kommuniziert.