Deutschland muss in Richtung klimafreundlicher Mobilität beweglicher werden, weniger nachlässig sein bei den Investitionen und gerade beim Bauen an den richtigen Stellen Geld ausgeben.
Was kommt teurer: in die Klima-Wende bei Gebäuden und Verkehr zu investieren? Oder weiter Kohlendioxid (CO2) in den Himmel zu pusten und in einer Art Ablasshandel Emissionszertifikate zuzukaufen?
Die EU-Klimaschutzverordnung gibt eigentlich eine klare Route vor. Denn der Mechanismus dieser Effort Sharing Regulation (kurz ESR, deutsch: EU-Lastenteilungsverordnung) lässt keine sektorenübergreifende Kompensation zu: Überschreitungen im Verkehr oder Gebäudebereich können nicht durch Minderungen in anderen Sektoren ausgeglichen werden. Das verschärft das Risiko hoher Strafzahlungen aus Steuergeldern, wenn gerade diese Sektoren nicht ausreichend Emissionen einsparen.
Den raren Wenig-Verbrauchern in der Europäischen Union (EU) wie Spanien oder Griechenland ihr Verschmutzungsguthaben abzukaufen, macht die Luft in Deutschland zudem nicht sauberer und bremst den Klimawandel kaum. Die Zahlenspiele zu Treibhausemissionen kosten die Steuerzahler aber ordentlich Geld. Geld, das gespart werden könnte, wenn Umweltverschmutzung rund um Mobilität und Bauwerke runtergefahren würde. Hinzu kommen die Kosten von Autos, Gebäuden und Gesundheit und vielem mehr, das durch Extremwetter infolge der Erderwärmung Schaden nimmt.
Strafen entstehen nicht direkt durch Bußgelder, sondern durch den verpflichtenden Zertifikate-Zukauf, der für Deutschland je nach Höhe der Zielverfehlung und Zertifikatspreis – nach Extremprognosen – bis zu 90 Milliarden Euro kosten kann. Auf Grundlage einer Untersuchung des Öko-Instituts von 2020 hatte der „Bundesverband energieeffiziente Gebäudehülle“ die möglichen Strafzahlungen 2022 aus den damaligen Zielverschärfungen der EU hochgerechnet.
Nachdem sogar in Deutschland in der Zwischenzeit einiges im Klimaschutz geschehen ist, sehen die Prognosen für die durch Angebot und Nachfrage im Zertifikatehandel entstehenden Kosten nicht mehr ganz so schlimm aus. Dennoch wären mehr Engagement und weniger Treibhausgasemissionen dringend nötig: Der unabhängige Expertenrat für Klimafragen stellte in seinem jüngsten Prüfbericht fest, dass der Gebäude- und der Verkehrssektor im Jahr 2024 zum wiederholten Male die vorgegebenen Jahresemissionsmengen überschritten haben. In beiden Sektoren sei die Überschreitung höher als im Vorjahr.
Die Internationale Energieagentur (IEA) führt Länderprüfungen durch, um die Regierungen dabei zu unterstützen, die Wirkungskraft ihrer Energie- und Klimapolitik zu erhöhen. Sie adressiert derzeit besonders das Thema „Verkehr“. Die IEA mahnte jüngst, der Verkehrssektor müsse „in die Gänge kommen“, wenn er einen Beitrag zur Energiewende und zum wirtschaftlichen Wandel in Deutschland leisten soll. Der Verkehr sei die größte Quelle von Endenergieemissionen und habe in den letzten Jahren nur bescheidene Reduktionen verzeichnet. Laut Internationaler Energieagentur ist ein breiter Ansatz erforderlich, „der alle sauberen Kraftstoffe und Technologien einbezieht, einschließlich einer stärkeren Nutzung des öffentlichen Verkehrs“. Langfristige Investitionen in den Ausbau der öffentlichen Verkehrsinfrastruktur könnten, der jüngsten Länderprüfung zu Deutschland zufolge, die Verlagerung vom Straßenverkehr – auf den 95 Prozent der gesamten Verkehrsemissionen entfallen – unterstützen.
Im Jahr 2024 trug der Verkehrssektor laut Umweltbundesamt rund 143,1 Millionen Tonnen CO2-Äquivalente zu den Gesamtemissionen bei: Das bedeutet einen Rückgang von nur rund 1,4 Prozent gegenüber 2023. Die Mobilität hängt damit um rund 18 Millionen Tonnen hinter ihrem Ziel. Der Sektor verfehlt auch die kumulierten Jahresemissionsmengen zwischen 2021 und 2030 um 169 Millionen Tonnen CO2-Äquivalente.
Emissionszertifikate zum „Freikaufen“
Werden diese nationalen Ziele überschritten, muss Deutschland Emissionszertifikate von anderen EU-Staaten zukaufen, die ihre Vorgaben unterschritten haben. Der Preis für diese Zertifikate ist variabel und wird zwischen den Staaten ausgehandelt, kann aber sehr hoch ausfallen. Zumal einer Studie von „Transport & Environment“ (T&E) von 2024 zufolge Deutschland und Italien allein alle überschüssigen ESR-Emissionszuteilungen der EU aufbrauchen würden. Beispielsweise könnte Spanien für seine Guthaben bis zu zehn Milliarden Euro von Malus-Ländern kassieren. Also von Ländern wie Deutschland, die eine deutlich schlechtere Figur bei der Einhaltung der EU-Klimavorgaben als das treibhausgasvermeidende Mittelmeerland abgeben.
Die IEA ist deutlich: „Deutschlands unglaubliches Verkehrserbe und seine Produktionsbasis haben das Potenzial, sich von anderen abzuheben. Aber dies hängt von gut konzipierten Übergangsmaßnahmen ab, die seine Wettbewerbsfähigkeit in der sauberen Energiewirtschaft unterstützen.“ Die Studie von T&E von 2024 schätzt, dass Deutschland bei einem Zertifikatspreis von 129 Euro pro Tonne bis zu 16,2 Milliarden Euro für Emissionszertifikate aufbringen müsste, wenn der aktuelle Kurs beibehalten wird und keine weiteren Maßnahmen ergriffen werden. Hauptverantwortlich für diese Lücke ist der Verkehrssektor. Solange bei Verkehr und Gebäuden nichts wirklich vorangeht, droht Deutschland also eine ordentliche Klatsche, weil es seine Ziele zur EU-Klimaschutzverordnung klar zu verfehlen droht. Die voraussichtliche Gesamtlücke im Zeitraum 2021 bis 2030 beträgt laut Umweltbundesamt (UBA) aktuell 226 Millionen Tonnen CO2-Äquivalente.
Ein derzeit diskutiertes Instrument, um Steuergeld in Klimaschutz statt in Sanktionen zu stecken, sind staatlich geförderte Leasingmodelle für kleine und effiziente Elektroautos mit geringen monatlichen Raten. Dieses sogenannte Social-Leasing könne den Hochlauf nach französischem Vorbild unterstützen und klimafreundliche Mobilität dort ermöglichen, wo einkommensschwache Menschen auf das Auto angewiesen sind, betont auch das UBA. „Am vereinbarten Ausstieg aus dem fossilen Verbrenner-Pkw 2035 sollte unbedingt festgehalten werden – das ist sowohl für den Klimaschutz als auch für die Planungssicherheit der Unternehmen wichtig. Entscheidend ist das Festhalten an den Zielvorgaben für 2030“, sagt UBA-Präsident Dirk Messner.
Vor Umstellung drücken funktioniert nicht
Die Flottengrenzwerte, die festlegen, wie viel Kohlendioxid alle von einem Hersteller verkauften Neuwagen im Durchschnitt höchstens ausstoßen dürfen, sollen ab 2035 bei null liegen. Doch was passiert jüngst mit den CO2-Grenzwerten in der EU? Weichen die Klimabedingungen auf? Verfehlt ein Hersteller sein verpflichtendes Ziel, muss er für jedes zusätzliche Gramm CO2 eine Strafe von 95 Euro zahlen. Eigentlich. Denn das EU-Parlament hat nun beschlossen, dass Autohersteller, die den vorgeschriebenen, für 2025 niedrigeren Kohlendioxid-Ausstoß bei ihren in Europa verkauften Fahrzeugen nicht einhalten, in diesem Jahr keine Strafe zahlen müssen. Wer die seit Jahresbeginn schärferen CO2-Grenzwerte seiner Neuwagen heuer noch verfehlt, kann seine Hausaufgaben später erledigen. Das heißt, Spätzünder können ihre Emissionszeugnisse für 2026 und 2027 mit 2025 verrechnen und ausgleichen. Sich ganz vor dem Umstellen zu drücken, funktioniert also nicht.
„Strafzahlungen der Hersteller aufgrund von Zielverfehlungen sind damit weniger wahrscheinlich“, kommentiert Prof. Dr. Patrick Plötz, Leiter des Geschäftsfelds Energiewirtschaft am Karlsruher Fraunhofer-Institut für System- und Innovationsforschung, eine Mittelung über drei Jahre. Der Wissenschaftler geht von geringeren Anteilen der Elektrofahrzeuge an den Neuzulassungen um vier bis sieben Prozentpunkte durch die Aufweichung aus.
Plötz betont, dass die Klimaziele im Verkehr für Deutschland nur durch einen starken Mix mehrerer ehrgeiziger Klimaschutzmaßnahmen erreicht werden könnten. „Dies erfordert eine kohärente Mischung aus Ordnungsrecht wie dem Tempolimit, Infrastruktur- und Investitionsanreizen sowie Preissignalen und den Umbau klimaschädlicher Subventionen.“ Die Einsparungen der Hersteller verursachen andernorts Kosten: „Die Flexibilisierung bedeutet einen Mehrausstoß von circa fünf Gramm pro Kilometer mehr CO2 bei Neufahrzeugen, circa 30 Megatonnen CO2-Emissionen zusätzlich bis 2030 und etwa fünf Milliarden Euro an zusätzlichen Ölimporten aus zum Beispiel Saudi-Arabien, indirekt auch aus Russland und so weiter“, sagt Prof. Dr. Felix Creutzig vom Potsdam-Institut für Klimafolgenforschung (PIK) in Berlin.
Doch es bedarf auch mancher Antriebe in den Rahmenbedingungen. Derzeit hapert es – trotz Verbesserungen – noch an der Ladeinfrastruktur. Eine Aufgabe, die beispielsweise der VDA als Verband der Autoindustrie bei der Politik sieht. Eine Investition, die mitentscheidend für den Erfolg der E-Mobilität sein kann. Dabei geht es auch um die Möglichkeit, problemlos und in der Nähe laden zu können. Gern auch mal kostenfrei. Das zeigt auch der Mobilitätsmonitor 2025, eine repräsentative Allensbach-Umfrage im Auftrag von „acatech“ – Deutsche Akademie der Technikwissenschaften. Einstellung und Vertrauen gegenüber der E-Mobilität als Technologie haben sich, acatech zufolge, verbessert. Die Vorbehalte seien seit langer Zeit erstmals wieder und sogar „bemerkenswert“ gesunken. Auch die Vorbehalte zur Reichweite und zur Nachhaltigkeitsfrage: „Woher kommt der Strom?“ Konsequenterweise zeichnet sich eine Trendwende beim Interesse an Elektroautos ab – für rund ein Viertel käme heute der Kauf eines E-Autos infrage.
Das ist wichtig für die CO2-Bilanz. Denn die überwältigende Mehrheit der Autofahrer kann sich nicht vorstellen, auf ihr Auto zu verzichten (77 Prozent). Und nur 26 Prozent der Befragten gehen davon aus, dass der Verkehrssektor einen großen Beitrag zum Klimaschutz leisten kann. Am meisten verspricht sich die Bevölkerung mit Blick auf Verkehr und Klimaschutz von der Förderung des öffentlichen Nahverkehrs, von alternativen Kraftstoffen und vom verstärkten Einsatz schadstoffarmer Antriebssysteme. Doch sowohl das Straßen- wie Schienennetz werden laut Mobilitätsmonitor immer kritischer bewertet. „Die Infrastruktur rückt in den Vordergrund, weil die Defizite Unternehmen und Bürger zunehmend belasten“, sagt Renate Köcher, Geschäftsführerin des Instituts für Demoskopie Allensbach und acatech-Senatorin.
Unübersehbare 74 Prozent der Befragten fordern die Sanierung und den Ausbau des Schienennetzes, 81 Prozent meinen, dass über viele Jahre zu wenig in die Verkehrsinfrastruktur investiert wurde. Kein Wunder: Viele Menschen sind von den Infrastrukturmängeln, die auch mehr Klimaschutz im Verkehr im Weg stehen, persönlich betroffen. Etwa von Zugausfällen, von Verspätungen, durch die Anschlusszüge verpasst werden, von überfüllten Zügen, von Staus aufgrund von Baustellen, von der langen Dauer vieler Straßenbaumaßnahmen oder von Brückensperrungen.
Das Kabinett hat derweil den Entwurf für den Haushalt 2025 und den Gesetzentwurf zum Sondervermögen Infrastruktur und Klimaneutralität beschlossen. Damit kann die Bundesregierung Kredite über 500 Milliarden Euro aufnehmen. „Da vor allem in den Bereichen Verkehr und Gebäude viel Aufholbedarf bei der Emissionsminderung besteht, sollte das zusätzliche Geld primär hierher fließen“, sagt dazu Carolin Friedemann, Geschäftsführerin der Initiative Klimaneutrales Deutschland. Bei der Gebäudesanierung sei der größte Effizienzhebel die Sanierung der energetisch schlechtesten Gebäude hierzulande – sowohl in Sachen Kosten für Verbraucher als auch Emissionseinsparung.
Klimaschutz braucht Investitionen
Die Klimaneutralitätsexpertin spricht auch den Verkehr an: „Viele Menschen in Deutschland sind immer noch zögerlich beim Einstieg in die Elektromobilität, auch wenn das grundsätzliche Interesse da ist. Neben zu hohen Anschaffungskosten fehlt es auch an den richtigen Rahmenbedingungen. Dabei könnten gerade Eigenheimbesitzer auf dem Land von der Elektromobilität profitieren.“ Die schwarz-rote Bundesregierung habe mit dem Sondervermögen nun die Chance, die Kosten zu senken, den Ausbau der Ladeinfrastruktur stärker am Alltag der Menschen auszurichten und die Integration der Elektromobilität ins Energiesystem voranzutreiben.
Auch die Eckwerte bis 2029 hat das Bundeskabinett unterschrieben. „Klima- und Umweltschutz haben viel mit Investitionen zu tun“, sagt Bundesumweltminister Carsten Schneider. „Das neue Sondervermögen Infrastruktur und Klimaneutralität gibt uns dafür den nötigen neuen Spielraum“, erklärt Schneider. Besonders wichtig seien ihm die zusätzlichen Investitionen in die Bahninfrastruktur aus dem neuen Sondervermögen.
Doch warum drohen manchen Treibhausgas-Sündern keine Strafen, während andere für ihr Laissez-faire büßen müssen? Schlicht weil kein verbindliches internationales Recht existiert, das hohe CO2-Emissionen direkt sanktioniert. Globale Abkommen wie das Pariser Klimaabkommen sehen keine Strafmechanismen vor. Die EU hat jedoch interne Regularien entwickelt wie die beschriebene Lastenteilungsverordnung oder auch Lkw-Emissionsnormen und die Europäische Gebäuderichtlinie. Die Europäische Union setzt also primär auf Anreize, wie den Emissionshandel und interne Sanktionen. Staaten wie China, Indien oder die USA mit ihren hohen, absoluten CO2-Emissionen unterliegen keiner supranationalen Jurisdiktion. Viele Industrieländer sind zudem auf Importe aus Hoch-Emissionsländern angewiesen, was Gegenmaßnahmen zur Verhinderung von Klimasünden erschwert. Zudem sind Vergleiche schwierig. So liegt Deutschland mit seinen hausgemachten Pro-Kopf-Emissionen höher als China. Am ehesten lässt sich die teure Last auf den Schultern der Deutschen in zwei Sektoren senken: Gebäude und Verkehr.